新能源汽车补贴留下的“红黑账单”

            
            从2009年开始实施“十城千辆”（2009年～2012年实施的十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程）政策，到2022年底新能源汽车国家补贴结束，新能源汽车财政补贴已经实施了13年。经过13年补贴的推动，我国新能源汽车产销量已经达到2022年的670万辆，我国已成为全球新能源汽车保有量最多的国家，占全球新车销量和汽车保有量的50％。回顾补贴政策，对我国新能源汽车产业发展起到了非常重要的推动作用，同时也存在一些经验和教训，值得总结与参考。
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            推动市场化发展
            “十多年的持续补贴，是我国新能源汽车产业发展过程中的重要举措。细细回忆起来，对我国新能源产业发展起到了积极的促进作用。”中国汽车工业协会原常务副理事长兼秘书长张书林在接受《中国汽车报》记者采访时表示，财政补贴在我国新能源汽车发展过程中发挥了重要作用，推动我国新能源汽车由政策驱动向市场驱动转变，奠定了中国新能源汽车产业化发展基础。2022年，中国新能源汽车的销量已经超过600万辆，并且开始登上国际舞台，远销欧、日等汽车工业发达国家和地区，推动中国汽车产业的国际化发展。
            国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王青也表示，补贴在新能源汽车的起步阶段发挥了重要作用。“非常客观地说，在没有市场推动的情况下，补贴政策的实施直接推动了新能源汽车产销量的快速增长。”王青强调，补贴的实施直接弥补了新能源汽车产品最初阶段竞争力的不足，对消费者尝试新事物给予了合理的补偿，这符合经济学中提到外部效益内在化原理。在新能源汽车发展初期，新能源汽车产品价格高、技术不完善、充电不便利，补贴政策的实施为新能源汽车的市场消费提供了推动力，甚至直接推动政府采购推动新能源汽车产品的应用。
            中国汽车动力电池产业创新联盟理事长董扬强调，补贴政策不仅直接推动了我国新能源汽车的快速发展，甚至将全球新能源汽车的发展进程提前了5～10年。在中国创新推出财政补贴的政策措施并取得极大效果之后，欧、美、日、韩等国家和地区纷纷效仿，推动了新能源汽车在全球市场的快速发展。董扬强调，一项新技术要想实现市场化推广，政策支持非常重要。补贴帮助新能源汽车消除与传统燃油车的成本差距，加快其市场化进程。在新能源汽车起步阶段，采用直接补贴方式的国家非常少，欧、美、日等国家和地区多采用优惠的税收政策来鼓励新能源汽车的市场应用，而我国创新实施的财政补贴形式更为有效，以致近几年欧洲、韩国等国家都开始效仿。记者了解到，在我国的补贴政策退出后，全世界其他国家仍在采用财政补贴的形式，推动当地新能源汽车的市场推广应用，如智利，当前正在积极推动纯电动汽车的发展及应用，在城市公共交通、轻型和中型车辆等领域推动纯电动汽车的使用。其中，在出租车领域，智利计划提供约1.7万美元的财政补贴，推广2000多辆纯电动出租车。
            在张书林看来，补贴政策13年的实施起到重要的导向作用，扶持了产业发展，直接推动新能源汽车的快速推广。补贴政策的实施向社会、全行业传递了明确的信号，我国将新能源汽车作为一项国家战略在积极推动，给包括投资界、企业界在内的各方传递了深入发展新能源汽车的信心。同时，补贴政策也让消费者获得使用新能源汽车的信心。“明确的政策导向对新能源汽车发展非常重要。”张书林强调。财政补贴对新能源汽车产业起到了重要的扶持作用，在新能源汽车起步阶段，的确存在一些问题，如较高的研发投入、成本，给企业带来的发展困难。补贴在新能源汽车发展初期，给企业以支持，帮助它们尽快把产品推向市场，验证技术和产品、积累经验，完成产业化导入。补贴降低了消费者的购买压力，缩小新能源汽车与传统燃油车的成本压力，为新能源汽车开拓市场提供帮助。后来又慢慢加快基础设施建设和使用补贴，为消费者购买、使用新能源汽车消除障碍。
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            促使技术快速进步
            经过13年补贴政策的扶持，我国新能源汽车产业已经从国家政策扶持为主，基本过渡到市场需求为主，形成市场化发展格局，具备相当市场规模，基本可以和传统燃油车竞争，市场占有率超过20％，为建设汽车强国奠定了良好的基础。“国家利用补贴的办法，培育新型产业取得了成功的发展经验，如果没有补贴，新能源汽车产业发展不会这么快，我国新能源汽车产业也不会形成领先优势，进而促进汽车出口的快速增长。”张书林说。
            

            
            更为关键的是，在补贴政策的直接推动下，我国新能源汽车产业链上下游技术得到快速发展。张书林表示，在补贴的推动下，新能源汽车行业开始运转起来，更深层次的作用，在补贴的直接推动下，新能源汽车产业上下游的新技术快速进步，企业加大了研发投入，尤其是补贴中间的几次调整，逐步提升门槛，不断提出新要求，如续驶里程、单位能耗、轻量化等，直接促进了动力电池能量密度的快速提升，各项技术的进步非常明显。在新能源汽车本身技术快速提升、产品水平迅速提高的同时，相关技术领域，如智能化的技术和应用也在提速，补贴促进技术进步的作用非常明显。
            数据显示，目前，我国新能源乘用车的续驶里程已经由最初的200～300km，发展到500～1000km，很好地满足了消费者的出行需求。纯电动汽车的安全性、成本等各方面性能也有了很大提升。动力电池的能量密度在过去十几年间有了很大提升。中国汽车动力电池产业创新联盟统计的数据显示，截至2022年初，三元电池单体比能量从2012年的150Wh/kg提升到近300Wh/kg，系统产品能量密度最高达206Wh/kg；磷酸铁锂电池单体比能量从2012年的100Wh/kg提升到190Wh/kg，系统能量密度最高达167.4Wh/kg，基本满足了新能源汽车的发展需要。以三元电池为例，2017年，行业的平均能量密度可以达到140Wh/kg左右，2021年，行业的平均水平已经跃升到了200Wh/kg。能量密度提升的同时，电池成本有了很大降低，已经由2014年的3元～4元／kWh下降到2022年初的0.4元～0.6元／kWh。
            董扬表示，十几年间，我国在动力电池材料、结构方面的创新，快速提升了产业技术水平，这种创新在全球其他国家是前所未有的。10年前，我国动力电池行业还处于落后、奋力追赶世界先进水平的位置，经过十几年的快速发展，我国动力电池行业已经达到世界一流水平。作为核心零部件的动力电池，如今已经实现了独立自主，不仅出现了宁德时代这样全球领先的企业，我国的动力电池、电机等新能源汽车核心零部件也出口到多个国家，有力支撑了我国新能源汽车行业的全球化发展。
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            助力行业转型升级
            张书林表示，补贴政策的实施形成了倒逼机制，促进了产业优胜劣汰，形成了市场竞争格局，推动越来越多的企业加入竞争行列，形成良性循环。“由于设置了门槛，一些技术实力不够的企业没能力拿到补贴，也因而错失了发展新能源汽车的机会。”张书林表示，补贴还促进了产业的发展，引导资本在新能源汽车领域投资，促进了新能源汽车领域的投融资发展，吸引了大批跨界企业进入新能源汽车领域。“没有补贴，资本、跨界企业进入都会很犹豫，无法促进新产业格局的形成。”张书林说。
            在张书林看来，在补贴的推动下，我国新能源汽车行业已经基本过渡到市场需求驱动为主的阶段，而当前，新能源汽车行业竞争非常激烈，各种技术路线、背景不同的企业都积极参与到新能源汽车的市场竞争中来，基本形成了优胜劣汰的竞争机制。一些技术实力不够的企业，不仅无法得到补贴，甚至被市场淘汰，这加剧了行业重组。一些勇于创新、形成自身技术实力和特点的企业正在不断崛起，成为行业的领头羊，甚至掀起整个汽车行业的转型升级。如比亚迪，这家中国最早开始新能源汽车市场推广的企业，凭借自身强大的技术实力，不仅获得了更多的补贴支持，而且企业自身新能源汽车产品的产销规模也有了很大提升。2022年底，比亚迪新能源汽车的月产销规模已经超过20万辆，成为中国汽车市场新的销冠。再比如蔚来、理想等造车新势力，成功跨界造车，形成自身的企业特点，在技术或营销等多个层面引领行业发展。
            

            
            张书林表示，在补贴的推动下，跨界造车成为可能，更多跨界造车企业的加入，为新能源汽车的发展注入新的活力。“如果没有补贴，新能源汽车的投融资环境不会这么好，这些靠融资起步的跨界造车者也不可能成功。”张书林表示，这些跨界造车的“入侵者”，真的给新能源汽车行业带来了很大的活力，形成强烈的“鲶鱼效应”，使新能源汽车更具市场活力。
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            成效斐然同时也教训深刻
            在看到成效、总结成功经验的同时，13年的补贴过程中也留下一些教训，值得总结思考。王青坦言，在新能源汽车补贴政策13年实施的过程中，确实出现了一些问题，但这些问题都是操作层面的制度漏洞，补贴本身的作用仍然非常显著。这也提示我们，在汽车产业的扶持政策实施过程中要做到精准有效，在近几年政策实施的后期，相关部门已经开始做出调整，有了很大改进。
            张书林表示，新能源汽车作为一种新生事物，其产业化发展过程中一定会遇到一些问题，补贴在探索中推进的过程必然会遇到一些意想不到的问题，值得总结。他提出，补贴的制定要加大市场导向作用，注意引导市场竞争的形成。13年补贴过程中的起起伏伏，调整的过程需要认真总结。回忆过去的补贴过程，张书林特别提出，补贴要充分论证。有时候补贴政策出台比较仓促，缺乏充分论证，甚至在公开性、精细化等方面做得不够，如补贴对象的选择、补贴标准的制定、程序的规定，有时候很仓促，也出现补贴政策滞后的问题。“比如补贴给整车生产企业，那电池企业怎么办？电池企业利润高，整车企业不赚钱的问题怎么办？补贴一下子都给了生产企业，对消费者利益考虑不充分。这些问题的出现与补贴政策论证不够有关。”他强调，今后的政策制定一定要吸取经验，充分论证，充分考虑各方利益，抓住关键，做好精细化施政。
            张书林还提出，补贴存在事中、事后监管不到位的情况。尤其是补贴开始阶段，缺乏对政策实施过程中的监管，对资金用途、取向，基本没有什么有效的监管手段，巨额补贴之下，有些企业铤而走险，存在一定骗补等投机行为，也浪费了补贴宝贵的资源。这些问题的出现与补贴标准政策的实施监管，在新能源汽车补贴实施过程中，要把补贴和企业的市场业绩挂钩，明确什么样的企业可以拿到补贴，什么样的企业不能拿到补贴，标准缺失监管也缺位，缺乏有效的监管手段。“国家财政拿出的补贴，实施过程中加强监管理所应当；补贴要鼓励技术进步，和市场业绩、研发投入等挂钩，才能更好监管。”张书林称，行业要接受这些教训，认真总结、充分吸收，在今后的扶持政策中精准施政，才能更好地促进汽车产业发展。
            

            
            张书林最后强调，新能源汽车最终要靠市场化发展才能走下去，这对企业提出了很高的要求，要求企业要靠自己的真本事，一些竞争力不强的企业不得不走上重组的道路，补贴要引导企业竞争力的提升，加速市场的优胜劣汰，而不能补贴“落后”，不能让落后企业形成补贴依赖，这就要求企业要做好充分的准备，认真对待补贴政策要求，加快自身的技术和竞争力的提升，而不是钻补贴空子，为了补贴而发展。这也为今后汽车行业的管理政策提供了借鉴，要引导技术进步、鼓励企业创新，促进市场优胜劣汰，在制定、实施过程中要明确事中事后监管机制，最大限度发挥政策的引导作用。
            在过去十几年的实施过程中，补贴的持续性一直被各方诟病，尤其是衔接的时间节点上，经常出现滞后性缺位，在初期直接导致市场的近乎停滞。这方面，后来在实施过程中已经有了很大改进，在补贴后期，在政策衔接方面已经有了很大进步，起到持续推动新能源汽车市场发展的作用。即使今天新能源汽车的财政补贴已经退出，但相关的配套政策并没有终结，如新能源汽车购置税优惠政策还将持续，持续为新能源汽车的市场化发展创造更好的环境。