政府工作报告深读｜7个政策信号看懂开局之年怎么干

开局之年，怎么干？
3月5日，十四届全国人大一次会议开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，今年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人左右，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长与经济增长基本同步；进出口促稳提质，国际收支基本平衡；粮食产量保持在1.3万亿斤以上；单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，重点控制化石能源消费，生态环境质量稳定改善。
政府工作报告简述了今年8项工作重点，着力扩大国内需求、加快建设现代化产业体系、切实落实“两个毫不动摇”、更大力度吸引和利用外资、有效防范化解重大经济金融风险、稳定粮食生产和推进乡村振兴、推动发展方式绿色转型、保障基本民生和发展社会事业。
关于财政政策：赤字率提至3%，地方专项债提至3.8万亿元
政府工作报告指出，积极的财政政策要加力提效。赤字率拟按3%安排。完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化。
在3%的预算赤字率安排以外，根据政府工作报告，还拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，这两项具体的数值均较上年有所提升。
具体看，相较于2021年2.8%的预算赤字率，今年提高了0.2个百分点。中国民生银行首席经济学家温彬认为，今年预算赤字率的提升，体现出财政支出强度上的“加力”，不超过3.0%，主要是为保持财政可持续和今后应对风险挑战预留政策空间。
2020年新冠疫情爆发后，为应对冲击，当年的预算赤字率按3.6%以上安排，随后的2021年、2022年，预算赤字率逐步分别降至3.2%左右、2.8%左右，以增强财政可持续性。2022年，全国财政赤字3.37万亿元，赤字率为2.8%，比上年（2021年）3.1%的水平有所下调。
作为带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段之一，2015年，地方政府首次发行专项债券。
针对今年安排，政府工作报告指出，拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。
温彬表示，今年安排的3.8万亿元，高于去年的3.65万亿元目标，但去年实际新增专项债4.03万亿元，除了预算安排之外，还包括了盘活专项债限额空间的5000亿元。今年的专项债规模，一方面体现出“财政政策加力提效”导向下的“尽力而为”， 另一方面也体现出“防范化解地方政府债务风险”导向下的“量力而行”。
关于货币政策：从“灵活适度”到“精准有力”
政府工作报告指出，稳健的货币政策要精准有力。保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，支持实体经济发展。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。
从表述上看，基本是去年末中央经济工作会议的延续。不过，去年政府工作报告的表述是“稳健的货币政策要灵活适度”。
从“灵活适度”到“精准有力”， 钟辉勇认为，更多是在强调货币政策的实施方面需要定向发挥作用，同时是货币政策的传导机制方面能够有改善。
中国人民银行行长易纲近日在“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上表示，将综合运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕、广义货币和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。同时，继续加大对科技创新、制造业、绿色和能源保供的支持。进一步增强小微企业、乡村振兴、就业等普惠金融服务。
同场发布会上，在谈到今年是否会降准或降息时候，易纲称，目前货币政策的一些主要变量的水平是比较合适的，实际利率的水平也是比较合适的。用降准的办法来提供长期的流动性，支持实体经济，综合考虑还是一种比较有效的方式，使整个流动性在合理充裕的水平上
“今年大范围降准的可能性不大，但可能会有定向降准，并可能实施一些面向特定主体的货币政策。”钟辉勇说。
政府工作报告介绍，五年来，坚持实施稳健的货币政策。根据形势变化灵活把握政策力度，保持流动性合理充裕，用好降准、再贷款等政策工具，加大对实体经济的有效支持，缓解中小微企业融资难融资贵等问题。人民币汇率在合理均衡水平上弹性增强、保持基本稳定。完全化解了本世纪初形成的14486亿元金融改革历史成本。运用市场化法治化方式，精准处置一批大型企业集团风险，平稳化解高风险中小金融机构风险，大型金融机构健康发展，金融体系稳健运行，守住了不发生系统性风险的底线。
关于扩内需：恢复和扩大消费摆在优先位置
在去年底中央经济工作会议提高扩内需重要性的基调上，此次政府工作报告再次把“着力扩大国内需求”尤其是“恢复和扩大消费”放在今年重点工作的首位。
在具体表述上，政府工作报告提出，把恢复和扩大消费摆在优先位置。多渠道增加城乡居民收入。稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复。
“今年特别强调有支付能力的消费。”商务部研究院学位委员会委员白明对澎湃新闻表示，因此，需要配套各种的消费和金融政策，当然根本上还是收入分配的改革。“现在不是某一方面原因造成消费偏弱，所以要综合发力，但可以先把当下能够解决的先解决，要长期效果与短期效果相结合。”
针对政府工作报告提到的“大宗消费”和“生活服务消费”，白明表示，“稳定大宗消费是能够有立竿见影效果的，而生活服务消费我们还有很多短板，特别是健康养老方面的消费还不足，另外，像餐饮消费，去年承压较大，今年更多强调恢复，此外，对电商消费，需要把政策稳定下来，让它能健康发展，发挥对经济的拉动作用。”
浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员盘和林表示，扩大消费的政策支持，从产业看，大宗消费是稳，比如房、车，在楼市继续推进保交楼，生活服务消费是恢复，未来将以消费补贴、消费券为主要激发方式；从手法看，短期将继续以政策支持消费稳定为主，长期强调增加收入对消费的支撑力，所以未来会着力增强居民收入水平。
另外，今年政府工作报告对投资的部署是，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。
国家统计局数据显示，去年全年社会消费品零售总额439733亿元，比上年下降0.2%。
李克强指出，去年终端消费直接受到冲击，投资也受到影响。全年基础设施、制造业投资分别增长9.4%、9.1%，带动固定资产投资增长5.1%，一定程度弥补了消费收缩缺口。
关于出口：继续发挥进出口对经济的支撑作用
针对出口，今年政府工作报告的定调是，继续发挥进出口对经济的支撑作用。
具体表述为，更大力度吸引和利用外资。扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度。落实好外资企业国民待遇。积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等高标准经贸协议，主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放。继续发挥进出口对经济的支撑作用。做好外资企业服务工作，推动外资标志性项目落地建设。
我国利用外资成绩亮眼。李克强指出，过去五年，我国货物进出口总额年均增长8.6%，突破40万亿元、连续多年居世界首位，吸引外资和对外投资居世界前列。全国和自由贸易试验区负面清单条数分别压减51%、72%，制造业领域基本全面放开，金融等服务业开放水平不断提升。
不过，近来外贸行业承压。此前，商务部在2022年商务工作及运行情况新闻发布会上回答澎湃新闻记者提问时称，当前，世界经济衰退风险上升，外需增长显著放缓，国际供应链格局也在加速重构，外贸发展环境是极其严峻的。2023年，要更大力度推动外贸稳规模优结构，要稳定出口对国民经济的支撑作用。
白明表示，积极推动加入高标准经贸协议，是我国推进高水平制度型对外开放的重要举措，有利于我国经济发展与国际高标准看齐，实现高质量国际合作，推动经济高质量发展。
“外资企业落地中国主要看重四个方面，包括市场准入、营商环境、法治保障和市场机遇。”白明说，今年政府工作报告明确要落实好外资企业国民待遇、做好外资企业服务工作，显示了政府帮扶外资企业解决实际问题，改善外资企业营商环境，稳定外资企业信心、推动外资项目落地的决心。
另外，针对政府工作报告中提到的“推动外资标志性项目落地建设”，白明认为，除了拉动经济增长，这类标志性项目更将起到示范和提振信心的作用。
关于产业：关注关键核心技术攻关与数字经济发展
从政府工作报告来看，科技创新和数字化转型、数字经济是产业政策的重点。从数据上看，过去五年，高技术制造业、装备制造业增加值年均分别增长10.6%、7.9%，数字经济不断壮大，新产业新业态新模式增加值占国内生产总值的比重达到17%以上。
在要求上，政府工作报告指出，今年产业政策要发展和安全并举。促进传统产业改造升级，培育壮大战略性新兴产业，着力补强产业链薄弱环节。这一表述也是延续了去年的中央经济工作会议。
在今年重点工作安排上，政府工作报告要求，加快建设现代化产业体系。围绕制造业重点产业链，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关。加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产。加快传统产业和中小企业数字化转型，着力提升高端化、智能化、绿色化水平。加快前沿技术研发和应用推广。完善现代物流体系。大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。
值得注意的是，政府工作报告在谈到科技政策时表示，要聚焦自立自强。完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，突出企业科技创新主体地位。
两项政策都强调关键核心技术攻关，可以预见今年的产业政策会加大对“卡脖子”领域的投入力度。盘和林对澎湃新闻表示，当前国际形势复杂，国与国的竞争聚焦于科技竞争，欧美对我国技术发展的遏制政策日趋增多，我国急需在科技上，针对产业链的关键技术节点、“卡脖子”技术，进行集中攻关，获得科技能力，从而在国际竞争上保持中国的产业优势、产品优势。而在获得科技能力，实现技术突围的方面，产学研用结合和新型举国体制是实现目标的重要手段。
此前，在“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上，工业和信息化部部长金壮龙也曾表示，将加强关键核心技术的攻关，全面激发企业创新活力，建设一批制造业创新中心，培育一批先进制造业集群，促进创新链产业链资金链人才链深度融合。
此外，针对此次政府工作报告提到的数字经济发展。盘和林认为，平台企业当前主要作用是配置资源和提供就业，支持平台企业发展，能够有效提振民营经济和提供更多就业，从而实现经济发展、内需扩大等多重目标。
今年初，人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在接受新华社采访时表示， 14家平台企业金融业务专项整改已经基本完成，少数遗留问题也正在抓紧解决。后续将实行常态化监管，鼓励平台企业合规经营，在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。
“平台经济今年将进入新的发展轨道，正是释放平台企业活力，来促进实体经济发展，实现数实融合的最佳时机。”盘和林说，常态化监管相对于专项监管，更有可持续性，更加法治化、人性化，未来会明确平台企业的监管红线，“监管规定越细，对于平台企业正常经营发展的限制就更少。平台企业发展就越顺畅。”
关于民营企业：再次重申“两个毫不动摇”
政府工作报告对“两个毫不动摇”再次重申。这也是继去年末中央经济工作会议强调平等对待国企民企以后，高层再次明确民营经济、民营企业地位。
其实，高层强调民营经济、民营企业已有多年。李克强指出，过去五年，促进民营企业健康发展，破除各种隐性壁垒，一视同仁给予政策支持，提振民间投资信心。完善产权保护制度，保护企业家合法权益，弘扬企业家精神。
“我们这么多年反复强调保护民营企业和企业家，说明这个问题需要在体制机制和社会文化层面进行深层次改革。”中国人民大学公共管理学院教授马亮对澎湃新闻表示。
政府工作报告指出，要清醒认识到，民间投资和民营企业预期不稳，中小微企业和个体工商户有不少困难，稳就业任务艰巨。
因此，今年重点工作包括，切实落实“两个毫不动摇”。深化国资国企改革，提高国企核心竞争力。坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，完善中国特色国有企业现代公司治理。依法保护民营企业产权和企业家权益，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，支持中小微企业和个体工商户发展，构建亲清政商关系。
马亮认为，保护民营企业很重要的是保障民营企业和其他所有制企业的国民待遇，使民营企业和国有企业等在各个方面可以享受同等待遇，而不是不公正对待和歧视民营企业。保障企业家的权益，很重要的是让企业家得到尊重，并有合法有效的渠道提出和解决诉求。
“应该适当引导社会舆论尊重企业家的合法收益和权益，弘扬企业家精神。”马亮指出，此外，针对政府工作报告中提出的“构建亲清政商关系”，他表示，使政府和企业建立亲近和清白的关系，让企业的诉求可以得到政府部门的关注和解决，不必为了政商关系而烦恼，才能切实保护民营企业。
盘和林则认为，对民营企业、民营经济，主要是稳定民营经济和民间投资的预期，要进一步优化营商环境，推动减税降费，以此来稳定民营经济发展的大好势头。
关于防风险：房地产、地方政府债务是重点
有效防范化解重大经济金融风险，也是今年的重点工作之一。政府工作报告的表述是，有效防范化解重大经济金融风险。深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。表述上基本延续了去年末的中央经济工作会议，彼时中央经济工作会议提出，加强党中央对金融工作集中统一领导，此次提出“深化金融体制改革”。
钟辉勇表示，从金融风险防范来看，今年在金融体制改革、金融监管方面可能会有一些新的举措，重点是从改善监管的角度更好防范区域性和系统性金融风险。
另外，具体看，今年防范化解重大经济金融风险的两个主要领域分别是房地产行业和地方政府债务。
政府工作报告指出，房地产市场风险隐患较多，一些中小金融机构风险暴露。要有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展。同时还提到，加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题。
钟辉勇认为，针对房地产企业，今年政策方面可能会有一些边际上的放松，修复房地产企业的资产负债表，并保障居民的合理住房需求。
温彬表示，今年以来，官方重申了房地产业的支柱产业地位，在各项政策叠加发力之后，房地产市场已有好转。展望下一阶段，虽然新房成交尚未明显反弹，但从二手房到一手房、从一线城市向二三线城市的传导效应有望逐渐显现，进而打破“房价下跌-销售走弱”的负反馈，有助于整个市场企稳。
此外，政府工作报告提出，防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。
“对政府债务风险来讲的话，更多的是一方面强调要遏制增量、化解存量，另一方面一个更重要的点是在通过优化债务的期限结构，进而在给定债务总规模的前提下，降低地方政府债务的利息负担，这可能是今年的一个重点工作。”钟辉勇说。