农业农村部职责优化六问六答：为何要将国家乡村振兴局并入

据新华社3月7日电，国务院机构改革方案提出优化农业农村部职责。
方案提出，将国家乡村振兴局的牵头开展防止返贫监测和帮扶，组织拟订乡村振兴重点帮扶县和重点地区帮扶政策，组织开展东西部协作、对口支援、社会帮扶，研究提出中央财政衔接推进乡村振兴相关资金分配建议方案并指导、监督资金使用，推动乡村帮扶产业发展，推动农村社会事业和公共服务发展等职责划入农业农村部，在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子。不再保留单设的国家乡村振兴局。
方案还提出，把科技部组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步职责划入农业农村部，相应把科技部所属中国农村技术开发中心划入农业农村部。
笔者收集汇总了公众和媒体关心的六个问题，进行了针对性研究与解答。
问题1：国家乡村振兴局为什么要并入农业农村部？
这个问题要从国家乡村振兴局成立的背景说起。2020年我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，作为扶贫工作专门机构的国务院扶贫办已经完成了特定时期的历史使命，必然要在新的历史条件下做出调整和变革。恰在此时，中央提出，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。在这一背景下，直接根据工作重心的调整，将机构名称中的“扶贫开发”调整为“乡村振兴”，是一个既便于操作也容易被各方接受的方案。
国家乡村振兴局成立后，其功能也就从单纯的脱贫攻坚工作转向了巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴，显然其原有的职能、机构和人员是需要调整和扩充的。最初的设想是从农业农村部调整一部分关于乡村发展、乡村建设、乡村治理的职能充实到国家乡村振兴局。但从实际来看，国家乡村振兴局挂牌运行两年，官方一直没有发布正式的“三定”方案，其背后是如何把握国家乡村振兴局与农业农村部之间功能边界的问题。
如果给国家乡村振兴局配置的职能和力量不足，它仍然不足以支撑推进乡村振兴的任务；如果划转的职能和力量过多，农业农村部的工作力量又有可能被削弱，且部局之间的职能还可能会有重复。经过反复讨论和酝酿，最后形成了将国家乡村振兴局职责划入农业农村部的方案。
部局合并后，更有利于理顺职责、形成合力，避免工作重复、政出多门，显然有利于加快建设农业强国。
问题2：国家乡村振兴局是2021年由国务院扶贫办转置而来，当时为什么不直接将国务院扶贫办并入农业农村部？
对于很多人来说，这可能是一个灵魂之问，有人甚至认为这是绕了一个大弯。其实不然。如果把场景拉回到2021年，彼时的国务院扶贫办是一个完完全全干扶贫工作的专业机构，如果说将其一下子并入农业农村部，机构和人员的安放着实是一个大问题。而且在历史上，国务院扶贫办就是从原农业部分离出来的，一下子再合并进去，一些人的感情上可能也难以接受。
经过两年多的磨合，在本次机构改革中进行一揽子处理，情况就有了很大不同。
首先，从工作角度讲，国家乡村振兴局已经逐步适应了从完全的脱贫攻坚向衔接推进乡村振兴的转变，工作思路、工作方式和工作力量都有了一些调整变化。
其次，从人员角度讲，国家乡村振兴局是农业农村部管理的国家局，近两年里中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局之间也启动了更为机制化的人员交流，几个机构间的联系日益密切。在上述磨合基础上再进行合并，就避免了很多不必要的制度摩擦，是一种制度成本比较低的安排。
问题3：国家乡村振兴局运行了740天，这两年多的时间里国家乡村振兴局工作开展的情况如何？
职责法定。评价一个机构工作开展得如何，必须对照“三定”方案确定的职能配置。但是官方并没有正式发布国家乡村振兴局的“三定”方案，因此只能从公开信息中获取一些蛛丝马迹。
大家可以注意一下，昨天新华社发布的方案中有一段话：把国家乡村振兴局的牵头开展防止返贫监测和帮扶，组织拟订乡村振兴重点帮扶县和重点地区帮扶政策，组织开展东西部协作、对口支援、社会帮扶，研究提出中央财政衔接推进乡村振兴相关资金分配建议方案并指导、监督资金使用，推动乡村帮扶产业发展，推动农村社会事业和公共服务发展等职责划入农业农村部。可以猜测，其中提及的职责实际就是酝酿中但并未正式发布的国家乡村振兴局的核心职能。
对照这些内容来看，应该说国家乡村振兴局过去两年的工作成效还是不错的。不但守住了不发生规模性返贫的底线，而且在乡村建设、乡村治理方面已经开展了一些卓有成效的探索。这都为职能划转之后乡村振兴的全面推进打下了很好的基础。
问题4：本轮改革中，科技部也有部分涉农职责要转入农业农村部，这方面改革的内涵和考虑是什么？
这个问题实际上非常重要。过去的情况是，科技部有农村科技司，农业农村部有科技教育司；科技部有农村技术开发中心，农业农村部有科技发展中心。在涉及农业农村科技创新，特别是应用研究方面，有比较多的交叉和重叠，严重降低了农业农村科技创新的效率。这次改革中，把科技部组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步的职责，划入农业农村部，相应地把科学技术部所属中国农村技术开发中心划入农业农村部，把农业农村科技管理整合到一个部门，有利于变指头为拳头，强化农业战略科技力量打造。
问题5：科技部和国家乡村振兴局职能并入后，农业农村部的内设机构可能发生什么变化？
这个潜在影响可能会相当大。前者影响甚至比后者更大。
农业农村部科技教育司，从名字上看至少包含两块，科技和教育；实际其包含四部分职能，分别是农业科技、农民教育、环保能源和转基因安全管理。这四部分工作有一定联系，但内在逻辑差异较大。其实这些工作曾经属于不同的司局，1998年机构改革时被捏合到了一起。
科技部农村科技的职责划入农业农村部以后，如果将相关职责简单划入到现有的农业农村部科技教育司，那其将会变成一个体量极其庞大的“超级司局”，其内部职能间的不平衡也会加剧，显然这并非一个合理的安排。
一个建设性的意见是，借此机会推动农业农村部内部科技管理体系的迭代重塑。比如，可以考虑将种业相关的转基因技术研发、安全管理和品种审定等职能整合成一个更为专业化的体系，还可以考虑将农业科技创新和农民教育培训的功能分开，使其向更为专门化专业化的方向发展。这也是治理体系与治理能力现代化的一个重要趋势。
国家乡村振兴局目前有七八个司，职责划入农业农村部后不可能保留这么多司局，粗略估计会保留4个司局左右，分别负责战略减贫和乡村发展等领域工作。当然这不是简单做加减法，涉及部局之间现有职责和机构的有机重整。
问题6：本轮机构改革后，会给农业产业和涉农企业带来哪些影响和机遇？
这次改革会对农业产业乃至具体的涉农企业产生深远影响。具体而言，受影响最大的可能是种业和基建。
先说种业。实现种业振兴，要统筹推进种源自主可控、种业科技自立自强和构建种业开放新格局。现代种业发展，占领转基因等生物育种技术制高点至关重要。过去，与此相关的科技创新、安全评价、品种审定、开放发展等领域归属于不同司局牵头，其中难免出现互相掣肘、政策打架的问题，导致种业企业经常是无所适从，难以踏实开展技术创新。改革后，种业前后端的管理有望整合到一个司局负责，这样有利于全过程、全链条推进种业发展，给种业企业带来更多确定性的预期。
再说基建。根据农业农村部的初步测算，未来5至10年，高标准农田、设施农业、农村基础设施等乡村建设投资需求有近15万亿元。过去几年里，国家乡村振兴局已经针对乡村建设开展了一些工作，但因为机构职能未能完全理顺，建设规模和投资强度难免受到影响。本轮机构改革后，乡村建设一定会迎来一个发展大潮，高标准农田建设、丘陵山区农田宜机化改造、冷链物流等仓储保鲜设施等可能会出现新的投资风口。
（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要从事乡村治理、土地制度与城乡发展问题研究。）