全国人大代表吕忠梅：环境法典编纂条件已成熟，建议提速立法

有关环境法典编纂的议题被推至台前。2023年全国两会期间，全国人大代表、农工党中央副主席、中国法学会副会长吕忠梅领衔向大会提交《关于将环境法典编纂列入十四届全国人大常委会立法规划的议案》，认为启动环境法典编纂条件已经成熟，建议加速推进编纂工作。
作为一名长期研究并参与多项生态环境立法的学者，吕忠梅从2003年先后履职全国人大代表、全国政协委员，20多年间执著推动着生态环境法治建设。这一次，她又以第十四届全国人大代表的新身份提出环境法典编纂的详实建议，并同时提出了环境法典框架草案（专家意见稿），呼吁全国人大常委会提速立法。
据她观察，面对“生态环境保护任务依然艰巨”的严峻挑战，生态环境立法存在的缺乏系统性、整体性、协同性、时效性问题日益凸显，“中国迫切需要构筑全面保护生态环境要素、空间、功能、服务等所构成的生态系统的生态环境保护法律体系。”
“目前来看，实务界与理论界在启动环境法典编纂问题上已经达成共识，高度赞同迅速启动环境法典编纂工作。”吕忠梅为此建议，将环境法典编纂纳入第十四届全国人大常委会立法规划，并启动环境法典编纂相关工作。
启动环境法典编纂的条件已经成熟
党的十八大将生态文明建设上升到“五位一体”总体战略布局，二十大报告明确提出“人与自然和谐共生的现代化”是全面实现中华民族伟大复兴的内在要求。习近平生态文明思想和习近平法治思想为环境法典编纂提供了政治基础。在习近平总书记的谋划和推动下，2018年宪法修正案将“生态文明”写入宪法并修改相关规定，已经形成由“国家目标”“国家任务”“国家职责”共同组成的“环境宪法”规定，为环境法典编纂提供了根本法依据。
目前，我国已经制定的33部生态环境保护相关法律、100多部行政法规、600多部规章、1200多部环境标准，基本涵盖了生态环境保护的各个领域，为环境法典编纂提出的良好的单行法基础。
前述议案指出，根据习近平总书记在中央全面依法治国会议上的重要讲话精神，2021年全国人大常委会将环境法典编纂研究纳入年度立法计划，并专门委托国家高端智库开展了环境法典编纂研究工作；2022年，全国人大常委会工作报告也对开展法典编纂进行了部署。
吕忠梅介绍，中国法学会环境资源法学研究会自2017年起设立了“环境法典编纂研究”大型课题，组织全国环境法学者对环境法典编纂展开全面研究，已形成《生态环境法典专家建议稿（草案）》，为环境法典编纂提供了理论与立法技术基础。
“启动环境法典编纂的条件已经成熟。”基于此，吕忠梅建议将环境法典编纂纳入第十四届全国人大常委会立法工作规划，并成立专门工作机构，启动环境法典编纂工作。
在吕忠梅看来，面对“生态环境保护任务依然艰巨”的严峻挑战，生态环境立法存在的缺乏系统性、整体性、协同性、时效性问题日益凸显，主要表现为：在立法理念上，缺乏“站在人与自然和谐共生高度谋划发展”的整体性，现行生态环境立法内部的系统性、整体性出现了较多问题。在立法模式上，缺乏“绿水青山就是金山银山”的系统性，目前生态环境立法分属于中国特色社会主义法律体系中的行政法和经济法两个法律部门，不同法律部门秉持不同的立法宗旨、立法原则导致法律不管用、不好用、不能用现象并存。在法律制度设计上，缺乏“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”协同性，大气、水、土壤、环境噪声、固体废物等立法与《环境保护法》的重复率达30—60%；土地、水、森林、草原、矿产资源、渔业、海洋、可再生能源等资源利益类立法与《环境保护法》的相关制度基本没有联系。在法律制度供给上，缺乏“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化”的实效性，相关立法分别建立监管体制和执法体系，不能为环境执法和司法提供统一的执行依据。在参与制定国际环境治理规则方面，缺乏“统筹国内法治与涉外法治”的自觉性，各项公约、条约的实施机构分散在多个部门，国际公约的国内立法的转化适用既无统筹机制、也无明确考虑，我国在一些环境公约或联合国重要的环境保护文件谈判过程中，局面较为被动。美西方国家动辄以环境保护为借口对中国进行无端指责、发起制裁。
“中国迫切需要提高环境立法的系统性、整体性，构筑全面保护生态环境要素、空间、功能、服务等所构成的生态系统的生态环境保护法律体系。”吕忠梅认为，通过启动法典编纂，将“人与自然和谐共生”的绝大部分规则纳入一部法律之中，增强生态环境立法的体系性，为生态环境执法提供统一的法律依据，是推进美丽中国建设，以法治思维与法治方法推进实现中国式现代化的迫切需求。
采取“适度法典化”模式、“双法源”形式立法
习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出了“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”的要求。中国法学会环境资源法学研究会组织全国200多名学者，对环境法典编纂基础理论、外国环境法典编纂借鉴、中国环境法典编纂技术等方面展开了系统研究。经过五年的努力，现已完成11个国家的环境法典翻译、五本学术专著，60多篇专题研究论文以及《生态环境法典专家建议稿（草案）》。目前还在继续组织力量，进行更为深入、细致的研究。
此次，吕忠梅在向大会提交议案的同时，也以附件形式提交了环境法典框架草案（专家建议稿），提出了环境法典编纂的具体方案。
在法案基本构想上，吕忠梅建议借助法典编纂技术方法，将环境法律体系中的共通性内容抽象出来作为统摄全局的总则规范，将特殊性内容放入分则部分予以规定，形成“总则——污染控制——自然生态保护——绿色低碳发展——生态环境责任”五编体系。
比如，总则明确法典的基本宗旨、基本原则、生态环境治理体系和基本法律制度；污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展三编根据“可持续发展”基本逻辑，按照健康生存为本、生态保护优先、保障绿色发展顺序展开；生态环境责任编以建立生态损害担责制度和机制为目标，建立生态环境权益保障法律制度体系。
与此同时，根据中国生态文明体制改革继续深化的国情以及环境立法以监管为主的特征，建议采取“适度法典化”模式，“保持环境法典一定程度的开放性与动态性。”
此外，鉴于生态环境立法涉及多个法律部门，一些重要法律还在研究制定过程中，法典宜采用“双法源”形式，“即以环境法典方式将国家战略法律化，形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系，同时保留一部分单行法用以规范处于复杂、变动状态的局部领域，补充、完善和细化环境法典，减少法典封闭僵化弊端。”
吕忠梅说，在第十三届全国人大常委会已将环境法典编纂研究纳入“前瞻性储备”类立法项目的前提下，根据党的二十大报告“站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”的重要部署，加快“统筹立改废释纂”的步伐，建议将环境法典编纂纳入第十四届全国人大常委会立法规划，并启动环境法典编纂相关工作。
具体而言，建议成立由全国人大法工委牵头、最高人民法院、最高人民检察院、生态环境部等相关部委和中国法学会参与的环境法典编纂工作专班，开展环境法典编纂工作。2023年，委托相关部委、研究机构研究提出法典编纂技术路径和方案，供立法机关参考。同时，以中国法学会环境资源法学研究会提出的《生态环境法典专家建议稿（草案）》为基础，进一步完善法典草案，争取提交本届全国人大常委会审议。