美涉疆法案，“损人”不“利己”

中国社会科学院中国边疆研究所副研究员 王垚
            美国出台的所谓“维吾尔强迫劳动预防法”（UFLPA）于2022年6月21日正式生效。由于该法案采用“可反驳的事实推定”机制，执行必须依赖相关操作指南指引。为保证该法案的实施，美国海关与边境保护局发布了操作指南。值得注意的是，操作指南的制定具有较大的灵活性，可根据“美国优先”原则随时随意进行调整，从而服务于美国政府的战略需要。毫无疑问，美国政府企图将该法案变为操控全球价值链的“指挥棒”。
            

美国白宫，资料图            
            作茧自缚：美本土经济先受影响
            美国政府制定UFLPA是为了“以疆制华”，但现实中该法案令美国经济运行陷入困境。
            美国制造业供应链中断风险增加。当前，国际贸易分工不断深化，国家、行业之间的联系日益紧密，该法案会严重损害美国制造业发展。一些美国化学和塑料制造商明确表示，“新疆生产的许多商品对美国制造商来说至关重要，其中一些特种化学品、塑料等仅在中国新疆生产”。美国铝业协会则表示，美国铝制板材严重依赖中国进口，新疆是原铝的主要产区，铝制品进口受阻将严重阻碍美国铝业正常运行。
            美国进口行业混乱加剧。UFLPA执法必须依赖操作指南。然而，操作指南难以面面俱到，存在大面积执法的灰色地带，并且操作指南会随着美国政府战略需要而不断变更，具有很大的不确定性，从而引发美国进口行业的混乱和恐慌。美国进出口商协会主席尤金·兰尼认为，UFLPA及其操作指南根本无法实现明确执法，美国海关与边境保护局不能明确告知美国进口商可接纳的“证据”究竟是什么，导致美国进口商的货物在边境被扣留。美中贸易全国委员会会长克雷格·艾伦在一份声明中说：“该指南留下了许多悬而未决的问题，法案在实施过程中非常混乱，海关与边境保护局事先发布的信息很少，公司在必须遵守的日期之前，不会知道相关条款细节。”
            美国企业负担加重。为避免货物扣留的风险，确保其进口业务能够顺利进行，美国企业需要增加人力物力用以应付UFLPA，这无疑增加了美国企业的运营成本。一些相关企业开始委托咨询公司协助完成货物进口流程。美国供应链透明度和可追溯性软件的全球供应商Sourcemap，近期推出了强迫劳动合规平台，以帮助美国企业满足不断严苛的“人权标准”。截至2022年6月16日，已有3000多家公司注册了Sourcemap强迫劳动合规平台。除此之外，UFLPA涉及的行业范围广，审核企业资料势必会延长货物的运输时间，导致企业生产周期延长以及运营成本增加，加重企业负担。
            美国中小企业破产风险上升。此次法案的实施，会给参与中美贸易的资金相对匮乏、抗风险能力较弱的美国中小企业带来沉重打击。美中贸易全国委员会通讯主任道格·巴里表示，“‘可反驳的事实推定’要求进口商向海关与边境保护局证明货物不是强迫劳动制造的，否则将受到扣押、没收、罚款和其他处罚，增加了清关难度，一些中小规模的进口商将会被阻挡在外”。如美国小型制造企业必须支付25%的进口关税，在支付货物费用以及高昂的运费后要等待4至6个月才能到达，同时还要冒着货物被美国海关扣押的风险。
            美国政府执法成本不断上升。UFLPA的“有罪假定”要求所有与美国发生贸易关系的经济主体“自证清白”，这势必增加进口审核环节。为完成审核，不仅需要大量执法人员审核企业提供的相关证据，还需要购买和维护相关设备，这无疑会增加执法成本。美国是世界第一进口大国，2021年进口额达到2.891万亿美元。面对如此庞大的进口规模，美国海关与边境保护局已申请7030万美元用于扩充工作人员，并且对相关工作人员进行技术培训，确保该法案能够实施，然而这远不足以应对巨大的工作量。
            伤及无辜：引发国际社会不满
            美国试图拉拢其他国家共同对华发起攻击，联合盟友及合作伙伴将“中国制造”排除在全球供应链之外。UFLPA实施后，美国盟友也必须严格遵守相关规定，配合美国政府对供应链进行的“尽职调查”。
            美国要求与我国企业合作的美国企业以及与美国有贸易往来的第三国企业，审查其现有的中国供应商是否涉及新疆“强迫劳动”问题，忽视了全球各国制造业产业链的深度分工与合作，缺乏实际操作性。不仅影响美国大型跨国企业的利益，导致相关中小企业濒于破产边缘，也会提高美国居民生活成本。
            所谓“强迫劳动”的泛化使许多国家的众多产业被卷入该法案，美国的西方盟友也遭受重大利益损失，引发国际社会不满。因此，该法案在持续实施一段时间后，可能会引发盟国政府、跨国企业和本国居民的强烈抵制。
            竹篮打水：涉疆法案徒劳无功
            近年来，随着新疆产业结构不断优化升级，外向型经济发展势头良好，一些优势产业在国际市场上的竞争力越来越强。新疆的棉花、番茄加工、光伏等产业在国际市场上具有举足轻重的地位。新疆的铝制品加工、化学制品等亦在全球供应链中占据核心环节，一些企业已经成为全球制造业重要甚至无可取代的供应商。中国制造已深度融入美国经济运行，是完全可以信赖的贸易合作伙伴。但是，美国担心其自身国际霸主地位被动摇，执意“脱钩”，产业链“去中国化”，这不仅会增加美国制造业产业链中断的风险，影响美国经济安全，而且会对全球经济造成恶劣影响。
            UFLPA虽然旨在服务“美国优先”战略，然而“损人”未必“利己”，阻碍我国发展的同时，也将对美国自身及其盟友产生负面影响。当前，美国通货膨胀严重，国内矛盾日益激化，政府财政赤字严重，难以有效保障该法案的长期实施。中国市场前景广阔，已进入消费升级窗口期。该法案短期可能对我国外贸出口行业产生影响，长期来看对我国的影响势必会弱化，涉疆法案终难以达到其目的。在利益驱使之下，美西方国家一些智库、媒体和相关机构对炮制“新疆问题”乐此不疲，导致越来越多的行业和企业被卷入UFLPA，也必然会导致相关机构的执法难度不断加大，执法成本不断上升。因此，从长期来看，UFLPA注定徒劳无功。