司改何为｜程雷：司法改革中的检察改革

【编者按】
司法改革步履不停，承前启后。
司法体制改革是指国家司法机关和国家司法制度，在宪法规定的司法体制基本框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展的过程。党的十八大以来，中国的司法改革进入深水区，党中央对司法体制改革高度重视，围绕建设社会主义法治国家，持续落实有关改革举措，取得了重要进展。
在推进法治中国建设上，党的二十大报告继续作出部署：“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”
2023年，司法改革如何继续攻坚克难、探索路径，成为改革的前沿挑战。时值全国两会期间，澎湃新闻特别推出专题策划——“司改何为”，邀请业界学者观察中国司法体制改革的“知”与“行”，解读新时代司改所面临的挑战，以期为深化司改建言献策。本篇专稿作者系中国人民大学法学院教授程雷。
司法改革中的检察元素愈发凸显。程雷教授在《共性与个性：司法改革中的检察改革》专稿中指出，党的二十大报告首次明确提出，“加强检察机关法律监督工作”并将其作为司法改革的重要内容，“全面把握检察改革规律将成为未来一段时间内继续推进司法体制改革的重心所在。”
据他观察，进入到党的十九大以来，检察改革便开始发力，表现为基于检察改革的特有规律，开展了一系列自选动作的改革，包括检察机关对员额制、分类管理、省以下人财物统管等改革要点逐一出台了具体落地机制。
比如，员额的动态调整机制与员额退出机制都开始落地生根，“能入能退”的良性运行机制初现端倪；司法责任制的追责机制开始“长出牙齿”，所有冤错案件回溯性追责逢案必查；“入额必办案”的理念首先从院领导做起，办疑难复杂案件而不是办凑数案正逐步成为主流做法等等。
与此同时，检察机关还围绕着法律监督机关的宪法定位，在监督权的行使方式与行权工具方面着力探索了检察建议制度。其中，最高检一至八号检察建议的探索实践推动了多个行业协同推进社会治理的新局面，也逐步凸显出法律监督权的能动履职这一鲜明特点。
不过，程雷也直言，这种依法能动履职是监督权的本色，但却与司法权的传统属性相抵牾，一系列能动履职参与社会治理的改革举措也难免迎来异议甚至批评。
他认为，监督权本身属于建议权，刚性天生不足，如何行使好软性的建议权，唯有通过检察改革的深入探索形成中国方案。
基于此，前述专稿建议未来的检察改革应率先在实现中央事权的实至名归方面迈出实质性步伐，“这对于维护统一大市场的新经济发展格局、破除资本垄断的地方司法保护、积极回应环境保护、个人信息保护等公共利益问题等诸多方面都意义重大。”
与此同时，还应适度推进民事诉讼检察监督与行政检察监督，积极拓展检察公益诉讼范围均属合理、明智之举。“在社会治理体系与治理能力的构建过程中更多地赋予检察机关在社会治理中更大的权力与责任，符合权力制约均衡的基本规律。”程雷说。
以下为专稿全文：
新时代的十年司改之路始于十八届三中全会确立的关于全面深化改革的决定，细化于十八届四中全会决定，确定了“四梁八柱”为总体架构的改革蓝图。十年改革的核心主线为对外强调两院依法独立行使职权，对内强调去行政化，改革事项上百项但以司法责任制为“牛鼻子”，强调“让审理者裁判、让裁判者负责”，并以此为主线开启了波澜壮阔的改革历程。党的十八大期间的五年改革聚焦司法体制的宏大叙事，而非机制上的细枝末节，进行了一场堪称革命的司法改革；党的十九大以来的司法改革围绕综合配套改革，进行的是精装修，尽管从涉及面上扩展至政法领域，但总体上看从改革的深度与剧烈度上看，相比前五年更加平和、稳定。
十八届三中全会确立的改革框架尽管检法两院都是改革主体，但从改革方案的细节上来看，“让审理者裁判、让裁判者负责”的核心口号凸显出改革主要是以法院为蓝本的改革设计，对检察机关、检察权与审判机关、审判权之间的差异并未过多进行探究。当然，从改革设计者的角度推论，这种从法院入手开启改革的选择是完全可以理解，甚至可以说是更优路线，理由包括但不限于如下内容：首先法院处理的案件量最大，其中民事司法又是重中之重，85%的民商事案件关系到人民群众能否从每一个案件中感受到公平正义；其次社会各界对司法公正的不满情绪多来自民事司法，改革的治理成效更为明显；最后，法院的权责属性清晰、简单，审判权是世界各国共同性最强的司法权，学理研究的基础扎实、国外经验较为详实、司法实践问题把握得较为清晰。这些原因综合起来促成了新时代前五年“以法院为中心”的改革进路，而检察改革在这五年中多为“跟着走”的状态，检察改革的规律缺乏深度挖掘，改革方案的适配性存在较多的问题。
进入到党的十九大以来，检察改革开始发力，其表征不仅仅是全面落实党的十八大以来的改革部署、完成规定动作，更表现为基于检察改革的特有规律，开展了一系列自选动作的改革，特别是面对2018年开始的国家监察体制改革所带来的外部因素影响，检察机关通过“职能重塑、机构重组、机制重构”，形成了刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察并列的新格局。
在规定动作方面，检察机关对司法责任制为牵引的员额制、分类管理、省以下人财物统管等改革要点逐一出台了具体落地机制，比如员额的动态调整机制与员额退出机制都开始落地生根，“能入能退”的良性运行机制初现端倪；司法责任制的追责机制开始“长出牙齿”，所有冤错案件回溯性追责逢案必查；“入额必办案”的理念首先从院领导做起，办疑难复杂案件而不是办凑数案正逐步成为主流作法等等。
从自选动作来看，党的十九大以来的检察改革紧紧围绕着检察规律，开始探索不同于法院改革的检察改革道路。检察机关诞生于资产阶级大革命年代，被称之为“革命之子”，成立时间与发展历史远远短于法院，世界各国基于各自的国情与政治制度赋予检察机关的权限与地位各不相同，中国的检察机关也不例外。新中国成立后检察机关的发展历程起起伏伏，职权地位数次起落，对检察权规律的把握也需要因时因势动态调整，而始终未变的是基于我国国体政体衍生而来的宪法所确立的法律监督机关的宪法定位。伴随着十九大以来国家监督体系的重构与监察委员会的成立，法律监督机关的职责使命再次进行了调整，同时法治中国建设也面临着爬坡过坎的各类挑战，维护宪法权威与法秩序统一有效的法律监督任务异常繁重，法律监督面临着重大的发展机遇。
党的十九大以来，检察机关围绕着法律监督机关的宪法定位，在监督权的行使方式与行权工具方面着力探索了检察建议制度，最高检一至八号检察建议的探索实践推动了多个行业协同推进社会治理的新局面，也逐步凸显出法律监督权的能动履职这一鲜明特点。这种依法能动履职是监督权的本色，但却与司法权的传统属性相抵牾，一系列能动履职参与社会治理的改革举措也难免迎来异议甚至批评，双方分歧的焦点实际上都与对检察权本质属性的认识分歧有关。在检察权的上下级组织架构方面，检察一体是检察权不同于审判权的重要差别，为应对被害人众多、被告人众多的群体性复杂经济犯罪、网络犯罪，调用检察官逐渐成为办案的常态，而如果套用司法权的逻辑，检察一体的质疑也是可以理解的，二者分歧的焦点仍是检察权运行的内在规律。类似的检察改革还有不少，但基本上与上述几个例证相似，即改革推进得越深入，引发的争议就越激烈，这更加凸显出加强检察规律研究并在其基础上推动改革的重要性。
党的二十大报告首次在党的代表大会报告中明确提出“加强检察机关法律监督工作”并将其作为司法改革的重要内容，司法改革中的检察元素愈发独立、凸显，深入、细致、全面地把握检察改革规律将成为未来一段时间内继续推进司法体制改革的重心所在。
不同的国家对检察权的定位都会基于各自的政治制度与国情作出各自适宜的安排，在社会主义制度下的中国，监督始终是宪法制度中最为核心的高频词，包括法律监督在内的国家监督体系是维护宪法尊严、强化权力制约、保障公民基本权利的重要制度保障。在一个超级人口大国，如何维护法秩序的统一，实现治理能力与治理体系现代化，离不开法治，更离不开确保法律实施实效的法律监督机关。监督权的重要性毋庸赘言，但知易行难，监督权本身属于建议权，刚性天生不足，如何行使好软性的建议权，唯有通过检察改革的深入探索形成中国方案。在这方面，笔者谈几点粗浅的认识：
首先，从监督权的本质要求来看，其首要任务是维持法秩序的统一、维护社会公平正义，检察一体应当成为实现其机关职能的基本要求。很长一段时间以来特别是近年来，由于中央与地方的关系处理之复杂性，司法的地方化始终是困扰我国司法改革的痼疾之一。即便经过了十八大以来一轮司法改革的推进，人事权收归省级统管，但司法机关的财权仍然未实现省级统管，司法的地方化色彩仍然十分浓厚。“司法权本质上是中央事权”，法律监督权更应如此，基于这种司法规律使然，未来的检察改革应当率先在实现中央事权的实至名归方面迈出实质性步伐，这对于维护统一大市场的新经济发展格局、破除资本垄断的地方司法保护、有效应对新型犯罪挑战、积极回应环境保护、个人信息保护等公共利益问题等诸多方面都意义重大。
其次从监督权的权力属性来看，监督权多为建议权或程序性权利，实体处分的权力仅为出罪性质的不起诉权。从人权保障的角度观之，其对公民权利的干预程度最低；从权力制衡的角度观之，与公安机关、法院相比，权力最为弱小。因此在社会治理体系与治理能力的构建过程中更多地赋予检察机关在社会治理中更大的权力与责任，符合权力制约均衡的基本规律。在四大检察的框架内，强调刑事诉讼中的主导地位、适度推进民事诉讼检察监督与行政检察监督，积极拓展检察公益诉讼范围均属合理、明智之举，有助于优化我国执法司法机关的权力制约体系。
最后，检察机关内部的去行政化改革也应当体现出不同于法院的样态，监督本身就要求一体履职、形成合力，因为监督本身是比案件办理更难的事务，需要检察一体的有力支撑，适度行政化的检察权行使模式是监督权高效行使的必然要求。难题在于如何实现适度行政化，避免过度行政化。这需要区分不同业务类型，精准设计各类业务类型的检察官管理模式，也需要适度区分办案与监督职责。